En 1996, l’Ukraine a envoyé le reste de ses ogives nucléaires en Russie, ce qui a achevé la cession de la position du pays en tant que troisième puissance nucléaire.
En 2014, la Russie a violé les termes du mémorandum de Budapest en utilisant la force militaire pour s’emparer de la péninsule de Crimée, et plus tard en soutenant un mouvement séparatiste violent dans l’est de l’Ukraine.
La réponse à la violation de la Russie par les États-Unis et d’autres puissances a été d’une faiblesse inquiétante. En plus de violer ses engagements envers l’Ukraine, engagements qui ont été essentiels pour persuader Kiev d’abandonner le troisième arsenal mondial, la Russie a dévalué les garanties de sécurité en tant qu’outil de non-prolifération pour décourager les pays d’acquérir des armes nucléaires à l’avenir. Ce n’est qu’un exemple de la non-fiabilité de Moscou dans un système international effréné.
Budapest minée
Le mémorandum de Budapest visait à protéger l’Ukraine des ambitions hégémoniques de la Russie. Au lieu de cela, l’Ukraine d’aujourd’hui est ébranlée par un conflit latent dans ses régions orientales, une population sans cesse croissante de près de 2 millions de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (PDI), et plus récemment, la frime russe et la violation du droit maritime dans la mer d’Azov. Certains des combattants séparatistes sont des soldats russes et tous les combattants opèrent sous la direction militaire russe. Lorsque les États-Unis et l’Ukraine ont invité la Russie à participer aux consultations, comme le Mémorandum le précise si des questions se posent concernant les engagements d’un signataire, Moscou a refusé.
Le Kremlin a rationalisé ses actions de plusieurs manières, notamment en affirmant que la Russie a signé le mémorandum de Budapest avec le gouvernement ukrainien qui existait sous le président Leonid Kuchma, et non le gouvernement qui a pris le pouvoir après la révolution ukrainienne de Maidan en 2013-14. Mais le droit international considère que les accords internationaux sont contraignants pour les États, et pas seulement pour les administrations qui les négocient. Un élément essentiel de la diplomatie est l’attente que les accords conclus avec un gouvernement soient transférés aux gouvernements futurs.
La Russie est peu incitée à changer de cap. La communauté internationale – y compris les États-Unis – n’a pas fait assez pour que les actions de la Russie en Ukraine coûtent cher à Moscou. Les deux accords de Minsk – le premier négocié par l’Ukraine, la Russie, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et les dirigeants séparatistes; le second par l’Ukraine, la Russie, l’Allemagne et la France – n’a pas réussi à négocier la paix. Mais le problème dépasse le processus de paix de Minsk, la lente réforme économique et politique de l’Ukraine et le manque de succès des sanctions. Lorsque les Russes ont violé le Mémorandum de Budapest, ils ont gravement compromis les garanties de sécurité de l’accord, rendant le mécanisme d’assurance de sécurité moins utile pour résoudre les futurs cas de prolifération.
Dangers mondiaux de non-prolifération
Cette imprudence est d’autant plus dangereuse à un moment où l’Asie du Sud, l’Asie de l’Est, le Moyen-Orient et d’autres régions font l’objet de percées nucléaires incontrôlables. Lorsque le traité de non-prolifération est entré en vigueur il y a un demi-siècle, il y avait cinq pays dotés d’armes nucléaires: les États-Unis, l’URSS, le Royaume-Uni, la France et la Chine. Aujourd’hui, avec l’ajout d’Israël, de l’Inde, du Pakistan et de la Corée du Nord, le total est de neuf.
La transgression de la Russie envoie un message à des pays comme la Corée du Nord et l’Iran qu’ils ont moins de raisons de faire confiance aux garanties de sécurité ou à l’implication de la Russie dans les futures négociations ou engagements de non-prolifération. Peut-être ces pays pourraient-ils aussi se demander pourquoi ils devraient faire confiance aux États-Unis ou à l’Europe, alors que chacun s’est abstenu d’étendre des sanctions plus sévères à la Russie.
Pour renforcer son engagement en faveur de la non-prolifération, Washington doit faire plus pour l’Ukraine. Cela signifie maintenir des sanctions strictes et une pression croissante sur nos partenaires européens pour étendre les sanctions contre la Russie. (L’Union européenne a récemment voté pour ne pas imposer de sanctions supplémentaires à la Russie pour la saisie par la Russie de navires ukrainiens dans la mer d’Azov.)
Cela signifie également soutenir une force internationale de maintien de la paix dans le Donbass et augmenter les navires de guerre de l’OTAN en mer Noire pour repousser l’agression navale russe. Des sanctions pourraient viser la Russie pour ses activités malveillantes dans la mer d’Azov en interdisant aux navires commerciaux battant pavillon russe et aux navires chargés de cargaisons dans les ports russes de la mer d’Azov ou de la mer Noire de s’amarrer dans les ports européens ou américains. Les États-Unis devraient également accroître la demande de la Russie de libérer les marins ukrainiens détenus à tort – et d’indiquer les conséquences pour la Russie s’ils ne le font pas – et fournir une assistance de sécurité supplémentaire alors que l’Ukraine s’efforce de reconstruire ses forces maritimes.
La situation tragique en Ukraine et l’action russe illégale qui l’a provoquée ne sont pas seulement une question humanitaire et une violation flagrante de l’ordre international moderne. Elle a également des implications importantes pour la non-prolifération mondiale. L’anniversaire de cette semaine s’est passé avec trop peu de reconnaissance des grands sacrifices que l’Ukraine a consentis au cours des 25 dernières années – sacrifices qui ont rendu les États-Unis et l’Occident plus sûrs.
Une dernière coda décourageante: l’administration Trump a fait des États-Unis une partie du problème. Pendant la campagne de Trump, il a dit allègrement qu’au lieu d’un parapluie nucléaire américain sur les alliés américains, laissez-les avoir leurs propres arsenaux. Récemment, il a annoncé que les États-Unis se retireraient du Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (INF) qui a empêché une course aux armements avec la Russie pendant plus de 30 ans. La revue de la défense antimissile de l’administration Trump, publiée cette semaine, a annoncé une évaluation à court terme des intercepteurs spatiaux, qui sont à la fois irréalisables et pourraient conduire à une boîte d’armes de Pandore dans l’espace, ainsi que la poursuite agressive d’un large éventail des technologies de défense antimissile. S’il y a un nouveau concours pour perfectionner et déployer la défense antimissile, cela intensifiera la concurrence dans les armes offensives – et ce sera la Russie pointant du doigt les États-Unis pour affaiblir la non-prolifération mondiale et le contrôle des armements, plutôt que l’inverse.